公私合伙模式的類型

公私合伙(Public-Private Partnership)制度下的多種模式，提供了公私部門間不同風(fēng)險(xiǎn)分配模式。公部門雖然十分注重考慮經(jīng)濟(jì)利益及風(fēng)險(xiǎn)移轉(zhuǎn)*大化，選擇表面上風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移*大化的公私合伙模式，但*終仍可能因私部門難以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而使風(fēng)險(xiǎn)仍回到公部門。

我們首先對公部門不同風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例的公私合伙模式選項(xiàng)進(jìn)行探討。依據(jù)歐盟執(zhí)委會(EU Commission)在2003年出版報(bào)告的分類，公私合伙依公部門責(zé)任由高至低依序可分為以下三類：

一、傳統(tǒng)采購(可以轉(zhuǎn)移公部門的設(shè)計(jì)興建風(fēng)險(xiǎn))。此模式下的所有權(quán)仍由公部門所有，且設(shè)計(jì)、興建的責(zé)任都在公部門，在此模式下的私人參與包括服務(wù)契約、營運(yùn)管理契約、租賃等三種形式。

二、BOT (可以轉(zhuǎn)移公部門的營運(yùn)、設(shè)計(jì)、興建風(fēng)險(xiǎn))。政府擁有風(fēng)電廠所有權(quán)并且出資，有時民間亦會出資。

三、私人出資。運(yùn)用私人資金，并轉(zhuǎn)移公部門的設(shè)計(jì)、興建、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，或者，由私人擁有營運(yùn)權(quán)及所有權(quán)，再或者，由公部門部分或全部出售股權(quán)或資產(chǎn))。

不過，公私合伙制度模式并不嚴(yán)格，例如，BOT在歐盟的定義中為公部門所有、公部門融資，但許多由私人融資的公私合伙模式亦被視為BOT。

臺灣海上風(fēng)電鼓勵政策下的公私合伙模式

依據(jù)臺灣的可再生能源發(fā)展條例規(guī)定，再生能源由再生能源發(fā)展基金支付補(bǔ)貼，政府則向非可再生能源發(fā)電商，依其發(fā)電量收取一定比例基金，支付再生能源躉購電力，此外，臺灣的海上風(fēng)電發(fā)展方案中還加入了50%的建置成本先期融資(后續(xù)由收購電價中扣回)機(jī)制，這類似無息貸款等融資協(xié)助。

上述非可再生能源發(fā)電商會將支付可再生能源發(fā)電的成本，并轉(zhuǎn)嫁至一般消費(fèi)者。我們可以將臺灣可再生能源發(fā)展條例中所形成的補(bǔ)貼機(jī)制，模擬為向一般消費(fèi)者收取購買可再生能源的費(fèi)用。由此角度看，在臺灣的海上風(fēng)電獎助體制下的私人投資，有些類似私人出資的BOO(Build-Own-Operate)模式。但從另一角度看，由于臺灣的電力公司屬公營事業(yè)，電費(fèi)的調(diào)漲往往充滿政治爭議，因此臺電公司實(shí)際上難以將購買可再生能源的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，使得可再生能源的購買形同政府補(bǔ)貼購買而非消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。就此而言，又類似第三類的私人出資大類下的DBFO模式，英國的公私合伙模式PFI(Private Finance Initiative)模式與此類似，即由英國政府向廠商購買公共服務(wù)，而非向消費(fèi)者收費(fèi)。

簡言之，不論臺灣現(xiàn)行海上風(fēng)電的獎助機(jī)制可由不同的角度被視為BOO或DBFO模式，其公部門所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)均比傳統(tǒng)采購模式及BOT模式低。而澎湖縣政府發(fā)起的“澎湖能源科技公司”公私合營各持有股份模式下，公部門所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)又較DBFO(或PFI)及BOT模式更高。重要的是，澎湖縣政府選擇了公私合營中較高公部門風(fēng)險(xiǎn)的公私合伙模式，應(yīng)清楚理解澎湖縣政府及地方居民投資人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并清楚評估風(fēng)險(xiǎn)，告知投資人、議會及縣民相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，否則難免在未預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生時產(chǎn)生爭議。

澎湖風(fēng)電公私合營案例分析

澎湖地區(qū)擁有豐富的風(fēng)能資源，???湖縣政府認(rèn)為風(fēng)能帶來的經(jīng)濟(jì)效益理應(yīng)由地方居民優(yōu)先分享。但由于臺灣尚未有居民優(yōu)先投資權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范，無論由公營的臺電公司或者采公私合伙的BOT模式，在臺灣現(xiàn)行法制環(huán)境下，均無法通過收取權(quán)利金或地方政府向廠商開征能源稅等方式，讓地方居民分享海上風(fēng)電的經(jīng)濟(jì)利益。因此，澎湖縣政府主動發(fā)起成立了能源科技公司。

澎湖能源科技公司的主要股東分為四類：澎湖縣政府、風(fēng)電場地主及當(dāng)?shù)匦^(qū)居民及鄉(xiāng)市公所、技術(shù)廠商、一般投資者(澎湖縣籍居民優(yōu)先)。澎湖能源科技公司定位為民營公司，政府機(jī)構(gòu)合計(jì)持股不超過49%。該公司采取“先陸域、后海域”的發(fā)展策略，逐年開發(fā)澎湖陸域125兆瓦及鄰近海域200兆瓦的風(fēng)電場。

澎湖縣政府在臺灣現(xiàn)行法制環(huán)境下欲借由**的風(fēng)電營運(yùn)模式來確保地方政府及地方居民經(jīng)濟(jì)利益，這種創(chuàng)意與用心值得肯定。但此公私合營模式仍有許多值得探討之處：風(fēng)險(xiǎn)評估是否充足?是否在公私合伙模式建構(gòu)中適當(dāng)反應(yīng)了價值鑲嵌?海上風(fēng)電的發(fā)展對于澎湖的生態(tài)、文化遺址、人文是否有不利影響?是否具備充足的數(shù)據(jù)能據(jù)以適切評估?若無充分的數(shù)據(jù)與方法，所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)是否適合澎湖此公私合營的風(fēng)險(xiǎn)分配模式?

也就是說，在澎湖能源科技公司這樣的公私合伙模式中，其政策目標(biāo)的愿景，和其所納入的利益相關(guān)方，除了以經(jīng)濟(jì)利益納入的土地所有者和風(fēng)電場附近居民外，是否也應(yīng)將非經(jīng)濟(jì)利益的文化、生態(tài)等利益相關(guān)方群體一并納入?否則，日后將引發(fā)更多依循地方價值的爭議與風(fēng)險(xiǎn)，這值得進(jìn)一步思考。

風(fēng)險(xiǎn)分配合理化與“公共價值鑲嵌”

依據(jù)歐盟馬斯垂克標(biāo)準(zhǔn)(Maastricht Criteria)，歐盟各國必須推行“財(cái)源多元化”政策，應(yīng)運(yùn)而生的公私合伙制度的核心為風(fēng)險(xiǎn)移轉(zhuǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)移轉(zhuǎn)的原則為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移合理化，而非*大化。在公私合伙制度中，并非政府將風(fēng)險(xiǎn)盡量移轉(zhuǎn)給私部門便是*佳的風(fēng)險(xiǎn)分配。事實(shí)上，以英國對于公私合伙的實(shí)踐顯示，公私合伙長期而言是否節(jié)省經(jīng)費(fèi)，是否真正轉(zhuǎn)移了風(fēng)險(xiǎn)，是相當(dāng)具爭議的，因?yàn)樵S多參與公私合伙的私有企業(yè)即使破產(chǎn)后，其風(fēng)險(xiǎn)*終仍由公部門承擔(dān)，由公部門收拾爛攤子。因此，公私合伙模式的選擇應(yīng)考慮公部門與私部門共同促進(jìn)公共利益的“價值鑲嵌”層面，而非僅由利益取向去思考公部門的風(fēng)險(xiǎn)極小化，當(dāng)政府要藉助私部門力量來發(fā)展離岸風(fēng)電的同時，也應(yīng)肩負(fù)起公部門的責(zé)任，以降低私部門所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

歐盟報(bào)告指出：公私合伙制度可能的風(fēng)險(xiǎn)類型包括：(1)收入風(fēng)險(xiǎn);(2)興建風(fēng)險(xiǎn);(3)外匯風(fēng)險(xiǎn)(若資金來自海外);(4)管制/契約風(fēng)險(xiǎn)(法令不完備或雙方違約);(5)政治風(fēng)險(xiǎn)(政治風(fēng)險(xiǎn)評等會顯現(xiàn)在籌資成本上，公眾對于增收費(fèi)的反對往往導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn));(6)環(huán)境/考古風(fēng)險(xiǎn);(7)潛在瑕疵風(fēng)險(xiǎn);(8)公眾接受度風(fēng)險(xiǎn);(9)永續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)(須引入公眾監(jiān)督與參與);(10)隱性保護(hù)主義。這些風(fēng)險(xiǎn)都需要在公私合伙模式建構(gòu)中充份地搜集資料，并加以評估，才能據(jù)以判斷適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的分配模式，反之許多公私合伙模式往往因?yàn)槿狈Τ浞诛L(fēng)險(xiǎn)評估，導(dǎo)致過度樂觀的獲利預(yù)期，終致無以為繼。

此外，美國的Urban Land Institute在針對公私合伙制度的分析報(bào)告中指出：追求利潤的團(tuán)體、政府、利益相關(guān)方、非營利機(jī)構(gòu)是公私合伙制度的四個基礎(chǔ)，這四個主體之間在方案執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后的充分溝通、共識凝聚，是確保公私合伙模式運(yùn)作成功的要素。這四個主體，各有其優(yōu)勢，也各有其限制，唯有皆能充分參與并認(rèn)同共同愿景，方能降低公眾接受度不足的風(fēng)險(xiǎn)，避免因行政權(quán)更替下的政策方向轉(zhuǎn)變所造成的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)分配的類型劃分，可幫助公私部門界定雙方所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，選擇合適的合伙模式，并避免公私競相規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，如此，公私合伙模式才更可能得以成功運(yùn)作。